Dostęp do informacji publicznej.

Dostęp do informacji publicznej.

W ostatnim czasie, w związku z pracą w Lokalnej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach, miałam sposobność zgłębić zagadnienia dostępu do informacji publicznej. Temat jest bardzo ciekawy, więc w niniejszym artykule przybliżę najważniejsze kwestie postępowań w takich sprawach.

1. Definicja informacji publicznej zawarta jest w art. 1 ustawy z 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej:

„każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie”; Kolejne ustępy przepisu określają wyjątki, w których ustawy jednak się nie stosuje.

2. Dostęp do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem każdego obywatela (art. 61 Konstytucji RP) – natomiast tryb dostępu reguluje ustawa z 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej; dalej: u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 2. u.d.i.p.

1. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej „prawem do informacji publicznej”.

2. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określa przepis art. 5 u.d.i.p. i mowa jest w nim w szczególności o:

– przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych,

– ograniczeniach ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (jednak graniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa);

3. Najwięcej wątpliwości i co za tym idzie najbogatsze orzecznictwo wiąże się z ograniczeniami dostępu do informacji publicznej uzasadnianych względami prywatności i tajemnicy przedsiębiorstwa (w tym szeroko pojętą ochroną własności intelektualnej).

W procesie udostępnienia informacji anonimizacji (technicznie – zamazaniu) powinny ulec dane osobowe (imiona nazwiska, dane teleadresowe i inne dane osobowe) stron, wnioskodawców w rozpatrywanych przez organy sprawach.

Tak jak teza wyroku Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 13.05.2020r. o sygn akt II SA/Gd 6/20, zgodnie z którą „W razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej”.

Jednak warto zwrócić uwagę na orzeczenie tego samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20.05.2020r. o sygn akt II SAB/Gd 28/20, zgodnie z którym „dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej”.

Natomiast imiona i nazwiska funkcjonariuszy publicznych powinny pozostać jawne. Linia orzecznictwa sądów wskazuje, iż w odniesieniu do u.d.i.p. funkcjonariuszem publicznym będzie także nauczyciel każdego stopnia nauczania, lekarz wykonujący pracę w zakładzie leczniczym. Patrz orzeczenia: II SA/Gd 554/19, II SA/Łd 954/19.

Jednakże zakres udostępnienia danych osób pełniących funkcje publiczne nie może przekroczyć granic prywatności tych osób oraz musi wiązać się z pełnioną przez nie funkcją – patrz wyrok II SAB/Lu 51/19 i II SAB/Rz 98/19.

4. Z kolei co do ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, trzeba przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.10.2019r. o sygn akt I OSK 910/18 „Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy”.

5. Ograniczenia dostępu do informacji publicznej związane z ochroną własności intelektualnej.

Nierzadko realizacja obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznych koliduje z prawami podmiotowymi, jakimi są np. prawa autorskie. Między tymi prawami podmiotowymi — kolejno o publicznym i prywatnym charakterze — dochodzić może do konfliktu. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się często z ingerencją w majątkowe prawa autorskie, których podmiotem w wielu przypadkach nie jest organ zobowiązany w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedź na pytanie jaki zakres informacji organ może anonimizować w odniesieniu do zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest proste, głównie dlatego, że dostępne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA w zakresie kolizji prawa dostępu do informacji publicznej a prawa podmiotowego jakim jest prawo autorskie zapadały wcale nie przy okazji oceny obowiązku udostępnienia do informacji publicznej treści chronionych prawami autorskimi, ale dotyczyły bezczynności organów administracji.

To znaczy w sprawach tych organy administracji, ani nie realizowały żądania z wniosku obywatelskiego, ani nie wydawały decyzji odmownych w trybie przepisu art. 16 ust. 1 i 2 u.o.i.p.) – organy pozostawały więc bezczynne.

W ramach toczonych postępowań sądy nie orzekały zatem zasadniczo o obowiązku udostępnienia informacji publicznej i podstawie wkroczenia w monopol prawnoautorski, a jedynie o obowiązku rozpoznania wniosku – nie przesądzając o ewentualnym kierunku rozpoznania tego wniosku.

Wiążących dla organu stanowisk judykatury należałoby szukać w sprawach, w których przedmiotem oceny sądu nie była bezczynność organów, ale zgodność z prawem decyzji odmownej, wydanej na podst art. 16 ust 1 u.o.i.p., a której uzasadnieniem byłaby ochrona własności intelektualnej.

6. Anonimizacja zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21.11.2019r. o sygn akt II SAB/Ol 75/19 „jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Jest to niewątpliwie sposób pozwalający na ujawnienie informacji publicznych z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na prywatność. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów, a jedynie do utajnienia tzw. wrażliwych danych”.

Anonimizacja informacji publicznej może nastąpić w takim zakresie, aby w praktyce nie okazała się być równoznaczna z odmową udostępnienia informacji publicznej.

Tak Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.03.2020r. o sygn akt I OSK 165/19 „Anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentów waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek”.

7. Istotną kwestią są terminy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznych.

Zgodnie z przepisem art. 13 u.d.i.p.

1.  Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

2.  Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Bardzo ważne jest, iż w razie powzięcia decyzji o odmowie udostępnienia dotyczącej tylko części żądanych informacji a co do pozostałych informacji – o przedłużeniu terminu udostępnienia ponad 14 dni (np. ze względu na konieczny nakład pracy w przygotowaniu dokumentów) organ powinien w terminie 14 dni od wpłynięcia wniosku:

– na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wydać uchwałę o odmowie części żądanych danych lub ich anonimizacji w znacznym zakresie oraz

– na na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skierować do wnioskodawcy pismo z powiadomieniem o terminie załatwienia sprawy;

Tak Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.06.2018r. o sygn akt I OSK 2245/16

„Art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie może służyć do wydłużenia terminu przewidzianego do wydania decyzji odmownej w sprawie, gdyż organ musi – zgodnie z literalną treścią omawianych przepisów – poinformować o „terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku” a ustawodawca wyraźnie stanowi o terminie udostępnienia informacji, a nie o terminie rozpatrzenia wniosku o informację publiczną (a zatem organ w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany jest albo odmówić udostępnienia żądanej informacji albo ustalić, że podlega ona udostępnieniu, przy czym dla jej udostępnienia niezbędny jest dodatkowy czas)”.

8. W nawiązaniu do terminów obowiązujących organ w zakresie udostępnienia informacji publicznej, istotne jest, aby uniknąć zarzutu bezczynności.

Organ odmawiając udostępnienia informacji publicznych lub anonimizując dane w szerokim zakresie powinien wydać na podstawie art. 16 u.d.i.p. uchwałę o odmowie udostępnienia w zakresie w jakim anonimizacja lub odmowa następuje (art. 5 ust 2 u.d.i.p).

Istotne orzeczenia: II SAB/Go 9/20 “Kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się „przy okazji” udostępniania informacji publicznej”.

8. Na koniec warto zwrócić uwagę na art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. zgodnie z którym, „prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego”.

Przepis ten oznacza, iż wniosek o uzyskanie nieprzetworzonej informacji publicznej nie musi być niczym uzasadniony i organ nie może żądać od obywatela uzasadnienia żądania dostępu do takich informacji.

Jednak jeśli wniosek obejmuje taki rodzaj, czy zakres informacji, które aby mogły być udostępnione muszą być przez organ przetworzone – wówczas wnioskodawca powinien wyjaśnić w jaki sposób żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28.04.2020r. o sygn akt II SAB/Ke 8/20

Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe „niekwalifikowane” realizowanie interesu publicznego”.

Sąd zdefiniował też co uważa za informację przetworzoną:

„Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana „specjalnie” dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką gotową informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego”.

Przykładowo zatem, wniosek z żądaniem udostępnienia decyzji wydanych przez organ w ostatnim roku powinien być załatwiony w trybie „bez uzasadnienia”, natomiast gdyby wnioskodawca poprosił o statystyki, czy zestawienia np kontrahentów organu – wówczas organ mógłby zażądać od wnioskodawcy wyjaśnienia w jakim zakresie jest to szczególnieistotne dla interesu publicznego.